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健保違規行為之一行為不二罰問題 |
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文 / 黃錦堂
台灣大學政治學系教授
全民健康保險爭議審議委員會97年一案例事實略為：本案經查林姓甲、乙、丙、張姓甲、乙、黃姓、李姓甲、乙、沈姓、葉姓、戴姓等十一位保險對象，於95年1月9日至95年3月20日期間至申請人醫院就診，該醫院就同一病患同一日掛兩科，由同一位醫師診療而多刷健保IC卡，並將多取卡號以另一位醫師名義申報醫療費用，虛報診察費、藥費、藥事服務費、復健治療費、戒菸門診治療費、成人預防保健費用等情事。相關違規行為受到二項裁罰，分別係依全民健康保險法第72條(處二倍罰鍰8,508元，但未申請爭議審議)及全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（以下簡稱特約及管理辦法）第66條違規處分裁量基準處以停止特約2個月，申請人負責醫師及違規行為醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付費用。
特約及管理辦法第66條第1項第8款規定， 「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約一至三個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約一至三個月：八、未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用」。衛生署就該條項並制訂相關違規處分裁量基準。該裁量基準第3點規定，保險醫事服務機構不當申報醫療費用，金額在新台幣2萬5千元以下者，處停止特約一個月；其第6點規定，依第3點或第4點規定，應處停止特約一個月或兩個月之保險醫事服務機構，如其主要違規類型有未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用時，得加重其停約之月數。本件中，申請人醫院違規情事，依違規金額衡量，應處停約一個月，而違規行為屬於得加重之類型，健保局乃處以停止特約內科、外科門診業務兩個月。
本件所引發的問題為，這是否構成「一行為二罰」？相關規定如何？是否過於嚴厲以致於違反憲法之人權保障？
首先，吾人須先確定當事人所為者為一個行為，而不是數個行為。就此，常有爭議，例如違法張貼廣告之業者沿街逐戶張貼，達一百戶，則該行為人究竟完成一個或一百個違法行為？相同問題也發生於高速公路上之超速，例如從台北開到彰化，沿途在五個地方被測得違規並由相關單位舉發，則當事人究應繳納五張或一張罰單？這問題的解答，關鍵在於法律學所擬掌握與管制的行為，在計算上應取向系爭領域的管制目的，而為計算，從而具有目的性與評價性，而與自然科學精確觀察個別行為所導致之物理化學變化目的下之計算有別。
一事不二罰的第二個問題，在於究竟應不應該二罰？就此，應區分法律層次與憲法層次。我國的行政法律很多，各有其立法的目的，或換言之，各有其保護的法益，從而一違規行為若有不同的法律規定處罰而且各該法律係保障不同法益，則當事人之一行為而遭到數罰，從管制目的角度以觀，並無不妥。立法者所要保護的兩種不同法益，非不得在同一部法律加以規定，本件即是如此。
其次，一行為即使已經確認係違反數個行政法律而應個別受到處罰，從人民基本權（主要為財產權）保障的角度出發，若從其中之某一重罰條款加以處罰便足以達成行政管制目的時，則行政部門便不得重複裁處。司法院釋字第503號解釋意旨指出，「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨」。本號解釋的問題在於，其一方面高舉人權保障，但另方面所提的具體標準卻又不免僵化，亦即取向處罰的性質與種類，從而無助於人權保障。
我國行政罰法第24條第2項規定「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處」；第31條第3項也明白規定「一行為違反數個行政法上義務，應受沒入或其他種類行政罰者，由各該主管機關分別裁處…」。學者李惠宗乃指出，「一行為不二罰」只適用於該二罰規定之「目的相同」且「種類相同」時。
爭審會乃依此而指出：本案有關全民健康保險法第72條規定以及特約及管理辦法第66條規定，其處罰之構成要件均係「保險醫事服務機構以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用」，其處罰種類分別為「處以2倍罰鍰」及「停止特約1至3個月」，兩者處罰之種類不同，自得分別予以處罰。
也許有學者認為，從人權保障角度，兩個裁處性的法規的目的是否相同，原則上應從寬認定。其次，於兩個條款行政管制目的相同時應進行「比例原則」之衡量，如果從一重處罰已足以達成行政目的時即不得併為，而不必斤斤計較於兩個處罰之種類，蓋立法者常不知覺地在不同處罰條款採用不同的處罰手段，一如本件立法者分別採取罰鍰與暫時停止營業之措施。換言之，植基於法體系、憲法價值（所謂「合於憲法之解釋」）或本土法事實觀察而為的條文解釋，與專注於文義與立法當時考量的見解，結論上不免有別。我國通說不採前說，蓋其將溢出立法者的規範本旨，而混亂法律解釋適用者與立法者的角色。
進一步言之，人民對於行政機關的決定不服，應區分兩個層次。第一為訴願與行政訴訟。於敗訴確定後，第二層次，當事人得針對終局判決所依據的法律條文的違憲性，聲請司法院大法官解釋。另外，依司法院大法官審理案件法第5條第2項與釋字第371號，當事人也得於行政法院審理中，質疑系爭法律條文的違憲性，承審法官如果確信系爭法律違憲，得暫時停止審判聲請大法官解釋。
註:本文案例事實所援引之相關法規係案例裁處時之法規。 |
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